中国NGO与公民社会的形成

1995年在北京怀柔举办的世界妇女NGO论坛，被认为是“NGO”一词进入中国的标志。当时这个词被译为“非政府组织”。后来官方用“民间组织”一词，一些学者则推崇“公民社会”、“非营利组织”等概念，指的都是同一类社会组织。我对这个概念的解释如下：不以营利为目的、主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。
　　回顾改革开放以来中国NGO所走过的道路，可以清晰地看到：随着政府改革和市场经济的推进，NGO越来越成为解决许多社会问题必不可少的组织机制。无论政府也好，公众也好，乃至企业等市场力量，都在推进以NGO为主体的公民社会的形成。
　　但是，分析一下就会发现，在改革开放以后发展起来的中国NGO，有两种不同的类型。一种是被称为“自上而下的NGO”，它们与政府改革相关联，在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物，他们的主要社会资源，包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，主要来自党和政府的相关机构等受权力控制的垄断领域；另一种是被称为“自下而上的NGO”，他们与市场经济的发展以及与之相关联的经济、社会民主化进程有关，是公民有组织地参与经济过程、社会过程乃至政治过程的产物，他们主要的社会资源，包括人、财、物、信息、管理和相应的组织资源等，主要来自市场、社会、海外等开放的竞争世界。
　　这样两种截然不同的资源来源及其所形成的NGO，体现了转型期中国公民社会两条不同的发展道路——
　　第一条道路可称之为“自上而下的自治化道路”，其基础在于政府改革和由此带来的政府职能的社会化，表现为：在政府周边出现一大批不以党政面目出现的机构，它们通常登记为独立的法人，往往行使着原由党政机构承担的职能。主要包括三种形式：一是补充形式，即在外交、农业、环保等政策领域，主要以相关公共政策的补充形式发挥作用；二是协调形式，即在如冶金、纺织等一些行业管理领域，主要以政府对相关行业进行管理的协调形式发挥作用；三是执行形式，即在如妇女、劳工、残疾人等一些社会政策和福利领域，主要以政府特定方针和政策的执行形式发挥作用。这条道路的基本特征是具有转型期典型的双重属性：一方面具有模拟政府的行政性或自上而下的官僚性，另一方面又具有逐步增强的自治性，以及基于不同利益形成的面向市场和社会不断增长的自我意识、自我利益维护、自我主张、自主决策的冲动。这样双重属性形成两种相互对立的力量：回归政府的行政化倾向和走向民间的自治化倾向。前者表现为这类组织对于自上而下的各种资源，包括编制、预算、职能、地位等，有着依然强烈的执念，会在各种适当的场合努力靠近党政机关并积极谋求来自上面的庇护和特权；后者则表现为随着这类组织的成长，越来越感受到来自政府的干预及其严重的束缚，会积极谋求在资源配置上的自主权，并努力争取来自政府之外的各种有利的资源。
　　第二条道路可称之为“自下而上的自主化道路”，其基础在于经济改革和对外开放所带来的民主化和广泛的公民参与，表现为：在党政权力不及、政策失灵或者默许的边缘地带，往往依靠精英人物发起成立一定的组织（正式的或非正式的），动员媒体和各种社会力量，利用来自民间的各种资源，瞄准一定的社会问题开展积极的活动。具体形式体现在如下八个方面：1. 出现一批拥有广泛群众基础的精英组织，如“地球村”、“自然之友”等；2.出现如天则研究所、天恒可持续发展研究所、深圳综合开发研究院等独立的思想库；3.出现一批依托城市社区的志愿者组织；4.出现一批依托大学、开展公益咨询的专家组织；5.出现一批主要面向残疾人等特殊人群的福利组织；6.出现以大学为背景、面向社会的大学生组织；7.出现市场经济孕育的自发性行业组织；8.出现深入农村基层的民众组织。这条道路的基本特征是具有转型时期典型的多样性、自发性和随意性，具体表现为活动领域及方式的多样性、组织管理及运作的自发性、制度设计及约束的随意性。
　　上述两种类型的组织和相应的两条道路，其实衬托出中国NGO的艰难处境及其还处在发展起步阶段的过渡性或转型期的特征：
　　——中国NGO需要一个相对宽松并规范的法律政策环境，但是现行法规存在的诸多问题使之只能覆盖少量组织，而将大量的NGO置于法外，一部分保留着事业单位的称号，绝大部分则成为未登记或转登记团体；
　　——中国NGO需要来自包括海外捐赠在内的大量的社会资源，但是无法形成规范和统一的问责与绩效评估体系，许多捐赠往往难以为继，且常常因为失控等原因出现腐败而被曝光，严重贬损中国NGO的社会公信度；
　　——中国NGO需要在制度建设和加强社会监督的基础上建立强有力的社会他律和互律机制，但现实中的无奈使他们不得不取自律的选择，从而往往要承担过大的风险。
　　中国的NGO仍处于营养不良的起步阶段，其发展需要来自政府、企业和海外的理解和支持，更需要来自公民的理解和大力支持。一个成熟的公民社会是支撑NGO发展的惟一健康的社会基础。■
　　作者为清华大学公共管理学院副院长、NGO研究所所长